全球最烧钱的纽约地铁工程(高清组图)

“人们只知道，被辞退前，他们的日薪大约为 1000 美元。”

《纽约时报》经调查发现，多个因素造成了建设成本高到离谱的现象。

多年来，纽约市公职官员对交通运输建设项目袖手旁观，让一小撮与政府官员关系密切的工会组织、建筑公司和咨询公司从中攫取了大笔利益。

比如，有资料显示，与纽约州州长安德鲁·库默（Andrew M. Cuomo）等政客有密切联系的工会与建筑公司签署的劳工协议，聘请了大量的工人——同样的项目，和其他国家相比竟然需要四倍多的人才能完成。

另据承包商说，一些近年来在竞选活动中豪掷数百万美元捐款的建筑公司，在竞标时大幅上调预估成本，增幅最高可达 50%。

还有数据显示，咨询公司挖走了不少大都会运输署的职员，并在他们的帮助下，成功说服大都会运输署以高额的价格向它们购买设计和管理方面的咨询服务。

受制于繁冗复杂的官僚体制，公职官员未能采取行动遏止工程造价成本不断增长。监察长在报告中写道，大都会运输署既没有采取有效措施，也没有在外包环节中引入竞争机制。面对供应商不断抬高成本和拖延工期的行为，也没有采取任何惩罚措施。

这个问题的核心是，在纽约，确定基建工程造价成本是个相当隐秘的过程。工人的工资和劳动条件由工会和建筑公司谈判达成，而这两者都没有控制成本的动力。为了遏制项目成本，大都会运输署也从未尝试干预谈判过程。

罗宾斯公司（Robbins Company）是东城连接线大部分隧道施工设备的制造商，其负责人洛克·霍姆（Lok Home）说：“这其实是件挺悲哀的事。如果他们在控制成本上多加注意，不仅能再扩建一倍的线路，还能给现有的地铁线路做养护。”

当被问道《纽约时报》的调查结果时，工会领导和建筑公司高管都坚称没有一分钱是被浪费的。他们表示，开凿隧道是一项艰苦卓绝的工程，而且非常危险，需要政府提供资金支持。

大都会运输署方面没有驳斥《纽约时报》的调查结果。

曾于 2012 年担任大都会运输署主席并于今年 6 月官复原职的约瑟夫·J·洛塔（Joseph J. Lhota）说，他最近刚组建了多个工作小组，正着手研究基建工程的造价成本和采购流程。

“我们早就认识到这个问题了。当然，我们永远不会否认过去发生的事情，”洛塔说，“这个问题确实需要解决，需要我们重拳出击。”

为什么纽约的情况不一样？

纽约的困境出现在交通运输基建项目遍地开花的大背景下。耶鲁大学研究员大卫·施莱克尔（David Schleicher）最近发表的一份研究报告显示，自 1990 年以来，全球范围内已经启动了至少 150 个运输建设项目。

在研究报告的结尾，施莱克尔总结道，无论美国本土还是海外，地铁建设项目的平均造价成本均低于每英里 5 亿美元。

“只有一个明显的例外，”施莱克尔说，“那就是纽约。”

这个特例并不是没有受到人们的关注。独立的网络记者阿龙·利维（Alon Levy）是最早报道大都会运输署工程成本高昂的人。今年 10 月，28 名纽约市议员敦促市政官员调查此事。

洛塔极力为成本问题辩解。他在一封信中写道，因为纽约市面临着一些特别的挑战，所以这里工程造价成本普遍较高，大都会运输署的项目更是如此。

洛塔还列举了 10 条理由进行解释，包括设备老化、土地成本高、人口密集、监管严格、乘客过多因此需要建设大型站点等等。

为了评估这些理由的正当性，《纽约时报》向 50 多位承包商进行了求证。有很多承包商不仅在纽约承建过很多工程项目，还参与过其他城市的建设项目。《纽约时报》还采访了约 100 名大都会运输署的现任和前任职员，审核了内部工程记录，参考了行业价格指数，并建立了一个数据库以比较各单项的支出。另外，《纽约时报》还实地考察了巴黎，那里有个建设项目和第二大道的地铁线相似，但后者成本是前者的六倍之多。

图片版权：Pete Kiehart for The New York Times

《纽约时报》经求证发现，大都会运输署列举的一条理由确实有证据可依。因为大多数国家都实行医保国有化政策，所以国外的项目方无需为工人的医疗费用买单。承包商说，这算是能够解释成本差异的十条理由之一。

但承包商也坦言，大都会运输署列举的其他问题其实是所有交通运输系统都会面临的挑战。首先，地铁建设工程往往在人口密集的城市进行；各地的监管措施都大同小异；所有项目使用的都是同等价格的同种设备；纽约的土地成本和其他建设项目的成本并没有高到离谱。虽然医保确实比其他地方高一些，但这只占预算的一小部分。另外，与一般的地铁站相比，大都会运输署修建的地铁站点既没有更大，也没有更深。

罗布·穆雷（Rob Muley）是约翰·霍兰德技术工程公司（John Holland engineering firm）的高管，曾在香港和新加坡工作。听了洛塔的解释，他到东城连接线实地考察了一番，得出了如下结论：“那些理由听起来像是在推卸责任。”

尽管巴黎以拥有强大的公会组织著称，但根据《纽约时报》的调查，当地之所以能维持较为低廉的造价成本，还得益于员工队伍精简高效、激烈的供应商竞争机制以及吝于聘请顾问。

从某些方面来说，大都会运输署的项目要比其他地方的更易操作。东城连接线包含一段现有的隧道，长度占到了工程总长的近一半多。另外，地下坚硬的岩石很容易炸开，沿线也没有需要保护的古代遗址。

在拥有 2000 年历史的英国首都伦敦，一条长 13 英里（约合 20 公里）、名为横贯铁路（Crossrail）的地铁线路正在建设之中。该项目的前负责人安迪·米切尔（Andy Mitchell）说：“把成本问题归咎于纽约城太老了？他们不是在说笑吧？”

令人眼花缭乱的工作岗位

大都会运输署的项目之所以造价成本高昂，第一个原因就是他们雇佣了太多工人。

几年前，迈克·罗奇（Mike Roach）刚走进地铁 7 号线延伸段的施工现场时，就注意到了这个问题。罗奇是加州的隧道工程承包商，并没有参与施工，只是受邀到现场进行考察。看到区区一辆隧道钻挖机竟然用到那么多人，他惊呆了。

“我当时真的特别惊讶，所以就开始数他们到底有多少人，一共有 25、26 个人，”他说，“是我平时见到的三倍之多。”

在对承包商进行采访时，我们不断问到关于隧道钻挖机操作人数的问题。隧道钻挖机体积庞大，重达 1000 多吨，高达 500 英尺（约合 152 米），而设计又非常巧妙，包括切割轮和推进系统等部件。不过，这种机器大多是自动控制的。在其他城市，给这种机器配备的操作人员一般少于 10 人。

不过，存在超编问题的不仅仅是隧道钻挖机的人员配备。共有 12 个纽约市工会参与了东城连接线的隧道开凿、站点架设和系统搭建工作。它们分别在没有大都会运输署参与的情况下，与建筑公司就劳工条件开展了谈判。承包商说，每个工会在最终敲定的条款中都要求雇佣大量工人，远超所需。

虽然工会和供应商拒绝公开劳工协议，《纽约时报》还是想方设法取得了这些资料。这些文件再加上承包商在采访中透露的情况指出，东城连接线存在大批令人眼花缭乱、在其他地方的工程项目中根本不存在的岗位。

比如，施工现场有被称为“钳子”（nippers）、负责监督材料搬运的人员，还有看管休息室的“猪圈管理员”（hog house tenders）。每个起重机都配有一名“加油员”（oiler），这个职位是过去时代遗留下来的产物，当时生产的起重机经常需要加油润滑。施工现场必须有电工和水管工随时待命，其中至少得有一名属于“熟练技工”。自动化的发电机和升降机也必须配备各自专属的操作员。而混凝土泵送、蒸汽管装修、钣金加工等工作不仅需要专属操作人员，还要额外配置一名现场人员。

咨询公司 Arup 曾为第二大道地铁项目以及全球多个类似项目提供服务。根据公司的一份内部报告，在纽约，“地下建设项目所雇佣的人数大约是亚洲、大洋洲或者欧洲同类项目的 4 倍。”

这个比例还不包括那些混进了员工团队、没什么明确职责还拿工资的人，东城连接线的情况也如出一辙。负责项目的建筑公司对此拒绝置评。

由工会和建筑公司商谈得出的劳工协议也保证了工人的高收入。Local 147 是个代表隧道工人的公会，它的协议中包括了工资档次，其中大部分工会成员的时薪和福利高达 111 美元。在加班或者周日工作时——这种情况在交通项目中的经常发生——薪水还要翻倍。周末加班的话时薪还会翻上四倍，每小时超过 400 美元。

其他工种没有这么高的薪水，但因为大都会运输署的项目经常加班，成本也水涨船高。

工会官员们否认了自家成员收入过高的说法。毕竟，这些建筑行业工会是为了对抗那些剥削工人、支付工资太低、不顾安全的大佬们而成立的。在修建纽约地铁过程中，已经有至少 12 人死于人身事故，这个数字在未来还会增加。即使到今天，工人们仍然在肮脏和不舒服的工作条件下创造着奇迹。

大纽约地区建筑工会理事会（Building and Construction Trades Council of Greater New York）主席加里·拉巴伯拉（Gary LaBarbera）说：“建筑工人赚到的每一分钱都是他们应得的，再多也值得。我们生活在纽约，一个居住成本高昂的城市。我们为自己所做的工作感到非常骄傲。正是这些工作规章确保我们能在这里活下去。”

数据显示，尽管劳动协议把成本放大了好几倍，安全性并没有因此得到提升。根据联邦数据，在第二大道地铁项目期间，每 20 万个工时中就有 5.5 起安全事故——美国的平均数字是 3.2。华盛顿的银线（Silver Line）每英里只花了 3 亿美元，安全事故的比例甚至更低。

也没有证据显示，高成本让工程更快完工。大多数情况下，大都会运输署的项目要比其他地方的同类项目耗费更长的工期。

某些工会领导说，他们愿意为提升工作效率就工作规章与用工方进行谈判。

Local 147 的商务经理理查德·菲茨西蒙斯（Richard Fitzsimmons）表示，自己经常看见建筑公司坚持雇佣那些并不需要的工人，他说：“我们能找到提升效率方法。我自己就隶属于工会，有时候我甚至会问自己， ‘他们他妈的到底在做什么？’”

但菲茨西蒙斯补充说：“我们永远不会就成员的安全问题进行谈判。”

若干名承包商声称，工会之所以能够维持协议，是因为每个人都知道自己在政治方面的有着很大的影响力。研究显示，在库莫任期内，大都会运输署项目涉及的工会向他捐赠了 100 多万美元。

上周四，州长发言人彼得·阿杰米恩（Peter Ajemian）针对大都会运输署的质询进行了回复。

“工程承包由大都会运输署操作，”阿杰米恩说，“因此有关问题应该直接向运输署提出。”

批评人士指出了劳工协议中的一些异常条款。Local 147 协议中的一个条款显示，项目中每用一台隧道掘进机，工会就有 45 万美元的收入——以补偿因为“技术进步”造成的岗位流失——但事实上，这些机器在几十年前就已经属于会在施工时使用的标准设备了。

造价工程师吉姆·佩雷戈伊（Jim Peregoy）来自密苏里州，之前在 27 个州的 240 个项目上（包括第二大道地铁项目）工作过。“我一点都不反对公会，但还是会为它们在纽约的做法感到惊讶——就像独裁者一样控制着一份工作的所有细节，”佩雷戈伊估计，纽约项目的人工费用要比其他地方的项目高出很多，“涉及到的数额相当巨大，你必须把这些事情解释清楚。”

增加开支

尽管大都会运输署用纳税人的钱来支付大型建设项目，政府却无法在决定劳工条款的时候列席。相反，控制工会的任务落到了经常增加开支的建筑公司身上。

通常情况下，建筑公司会以三年一次的频率和每个工会商定出劳工协议。商定的结果适用于所有公司，防止承包商利用更低的工资或工作条件来降低投标价格。

这种做法在私营领域不会引起什么问题，因为不隶属公会的劳动者能够迫使工会提升竞争性。而在一些拥有更多潜在投标者的公共领域，情况也是如此。但专家们坦言，在地下设施建设这个小世界里，你很难找到控制开支的手段。

两位州长——艾略特·施皮策（Eliot L. Spitzer）和戴维·帕特森（David A. Paterson）——的交通顾问蒂姆·吉尔克里斯特（Tim Gilchrist）指出，所有的开支最终都由大都会运输署承担。“而谈判桌上的人都不会为这些账单付款。”

批评人士们指出，建筑公司实际上能从最大化的成本中获利：成本的特定比例就是他们的利润，成本越高，利润自然也越高。

大都会运输署主席洛塔也认为，将谈判交给工会和承包商可能会带来一些问题：“你说得对，从很多方面来讲，两者之间都有这个方面（利益）的联系。”

当被问到如何解决问题时，主席说他也不知道还能做什么。尽管雇佣非工会成员是完全合法的，但对大都会运输署来说，这种做法在政治层面上根本行不通。即便交通主管机构可以让工会通过和项目相关的特定劳工协议，它也没有这样做。

供应商们获取的利润百分比也是大都会运输署高成本的因素之一。

在世界上其他地方，公司竞标交通项目时通常会在估算的成本上增加 10%，作为利润、管理费用和工程变更时的支出。承包商们指出，最终利润通常不到项目总成本的 5%——考虑到项目规模，这已经是个很可观的数目了。

纽约的情况则大不相同。在一系列采访中，数十名大都会运输署的承包商说，供应商在竞标工程的时会习惯性地增加自己预估的成本。

按照他们的说法，因为和交通管理部门的官僚主义打交道相当不易，供应商先是增加 15-25%、名为“大都会运输署因素”（MTA Factor）的费用。然后他们会增加 10% 的预算作为偶发费用，以应对工程可能出现的变动。最后，他们还会在总成本上增加 10-12% 的利润和管理费用。

大都会运输署建设项目前主管、现任顾问迈索尔·纳加拉贾（Mysore L. Nagaraja）表示，大部分承包商已经把收附加费当作惯例了：“这些费用层层累加，每个人都只顾着自己的利益。”

丹尼斯·理查德森（Denise Richardson）是美国总承包商协会（General Contractors Association）的执行主管，该协会代表了大都会运输署项目所涉及建筑公司。根据她的说法，之所以需要附加费用，是因为供应商预计交通项目存在巨大风险，经常被迫为管理机构的错误买单。她说，到最后，这些公司能拿到的利润其实很小。

理查德森说：“让一家公司得以雇佣更多员工、扩张办公场所或是添置新设备的不是收支平衡，而是利润。只能做到收支相抵的公司根本没法生存下去。”

缺乏竞争也是大都会运输署面临的问题。《纽约时报》分析了过去五年内大都会运输署签订的约 150 份价值超 1000 万美元的合同，发现平均每个项目仅收到了 3.5 个竞标。

过去 50 年里已经为数百个项目——其中包括七号线延长线项目以及第二大道地铁——工作过的顾问加里·布赖尔利（Gary Brierley）说：“在其他城市，一个项目通常有 8 家公司竞标。在纽约，只有 2 到 3 家——对此，公司也心知肚明。如果知道自己铁定中标，它们自然会提升报价。”

近年来最重要的合同之一、第二大道下的隧道建设项目，就只收到了两家公司的竞标。大都会运输管理署的工程师们预计项目耗资 2.9 亿美元，但两家公司的报价都远超了 3 亿美元。面对这种情况，管理部门并没有太多的控制手段。最终，项目以 3.5 亿美元的价格中标，比预计高出了 20%。

这里面还有政治关系。一项《纽约时报》的分析发现，自项目 2000 年启动以来，东城连接线、第二大道地铁和七号线的承包商给纽约政客的捐赠高达 500 万美元。

记录显示，在过去的那段时间，十几位大都会运输署的工人因收受承包商礼物而遭罚款。第二大道地铁线工程负责人安尼尔·帕里克（Anil Parikh）就是其中之一：2002 年，他从一位承包商处获取了一张价值 2500 美金的演出门票、一道打了一轮高尔夫，并接受了一顿晚餐宴请。几年后，这条线路开通没多久，他便跳槽去了该承包商的总公司 AECOM。帕里克和 AECOM 均拒绝置评。

《纽约时报》对过去 20 年里从大都会运输署离职的 25 位机构总经理做了一项分析，分析结果显示：至少有 18 位后来成为了政府承包商的顾问，或直接跳槽去了这些承包商的公司；这其中还包括大量曾参与扩建项目的人员。

自 2010 年起担任大都会运输署董事的查尔斯·G·莫德勒（Charles G. Moerdler）说：“这算营私舞弊吗？当然是。但我不认为这是贪污受贿，人们只是喜欢和熟悉的人做生意罢了。因此，为数不多的几家公司承包了所有的工程，然后漫天要价。”

不断增长的“软”成本

大都会运输署的高昂成本并不仅限于隧道建筑公司。早在施工开始之前，项目就已经在烧钱了。

美国交通运输研究委员会（Transportation Research Board）2010 年的一份报告显示，一般来说，美国交通工程中“软成本”——即初步设计和工程，以及施工过程中的项目管理成本——占总造价的 20% 左右。承包商表示，这一均值和其他国家的差不多。

但纽约情况却不一样。

有关第二大道地铁线工程的最新联邦监管报告显示，在还未计入财务费用的前提下，其“软成本”已经达到了 14 亿美元，占工程总预算的三分之一。大都会运输署官员称，因为囊括了线路后期阶段的一些设计费用，这一数字才会如此之高。但专家认为，即便如此，该项目的“软成本”仍然令人咋舌。

拉里·古尔德（Larry Gould）是一名交通运输系统顾问，曾担任大都会运输署地铁规划师。他指出：“不可思议的是，即便囊括了所有费用，这一数额依然太过高昂。倘若我们拥有三倍或四倍的工人，‘软成本’怎么还能占这么大的比重呢？”

根据估算，曼哈顿东城连接线的“软成本”将超过 20 亿美元。2009 年的一份联邦监管报告显示，光是项目规划阶段，就从十几家不同的公司聘请了 500 位顾问。

第二大道地铁线和东城连接线项目均聘请了同一家主要工程公司：WSP USA，其前身为 Parsons Brinckerhoff。这家公司曾设计了纽约最初的几条地铁线，近年来给政界人士捐赠了几十万美元。此外，该公司还聘请了为数众多的交通运输官员，被交通运输系统内一些人称为“大都会运输署的养老院”。

记录显示，该公司是唯一一个参与第二大道地铁线工程承包项目投标的供应商。它还与 STV Inc. 共同承包了东城连接线项目，后者近期聘用了大都会运输署前主席托马斯·F·普伦德加斯特（Thomas F. Prendergast）。这份合同的最初金额为 1.4 亿美元，后续增长到了 4.81 亿。

WSP USA 拒绝回答我们提出的问题。一份公司声明称：“WSP 承接过美国境内多项复杂而长期的基础设施项目，而纽约地区的地铁项目更是存在特殊的需求和挑战。”

大都会运输署也需要承担部分责任。官员们在两家供应商之间周旋协调、规划审批周期长、坚持不切实际的站点设计，在项目进行中期还突然改变主意，所有这些都增加了项目的“软成本”。2010 年，他们聘请了一支由三位全职顾问组成的团队，负责东城连接线的“待运状态”——即随时做好准备，迎接隧道开通。但承包商明白，这项工程还需要十年才能完工。

雅诺·利伯（Janno Lieber）今年 4 月加入大都会运输署，出任首席开发官。他承认，政府在管理项目时确实存在“毫无连续”和“弄巧成拙”的问题，比如项目进行到一半突然改变主意、过度定制化的设计以及在管理顾问时的不作为。

“我们唯有做得更好，”利伯说，“我们倚赖这些顾问管理我们的项目，但这并没能给我们带来好结果。”

还有一些人更倾向于对“软成本”持怀疑态度。

杰克·布洛克韦（Jack Brockway）在德国隧道挖掘机制造商——Herrenknecht 公司——担任高管。他表示，在第二大道地铁线施工过程中，这些顾问给他提出了“一堆又一堆、没完没了的”吩咐，包括一些没有任何意义的细节。

布洛克韦说：“这些做法不由得使你感到纳闷——真有必要聘请这些顾问吗？还是说，他们只是想证明自己没有白拿工资罢了。”

来自巴黎的经验

在大西洋彼岸，巴黎一项正在建设中的工程更是彰显了纽约地铁工程的低效。

这项工程名为 14 号线延伸线，与纽约的第二大道地铁线工程有诸多相似之处。它们都是对具有几十年历史的现有地铁线路进行延伸改造，以缓解整个地铁系统的拥挤情况；需要挖掘市中心正北部中等硬度的土壤，在 80 英尺（约合 24 米）深的地下建造几英里长的隧道、设立几个站台；所使用的挖掘机由德国 Herrenknecht 公司提供；项目不仅需要遵守严格的规定，而且所在街区的人口密度高、人们提出的要求也多，导致某些施工每天只能进行 12 个小时。

但与纽约第二大道地铁线每英里高达 25 亿美元的造价相比，巴黎 14 号线延伸工程的支出始终保持在预算内，即每英里 4.5 亿美元。

不久前的一个下午，在巴黎 14 号线施工现场，一位官员表示自己不相信纽约的地铁线造价竟会如此高昂。

负责巴黎交通运输的 Île-de-France Mobilités 总干事劳伦特·普罗布斯特（Laurent Probst）说道：“我以为我们的成本已经很高了。”

跟随他下到一个为 Pont Cardinet 站而挖掘的洞穴中，成本之所以迥异的原因不言而喻：几十个人分散在挖空的洞窟四周，有的在钻孔、有的在平土，还有的在检查电路系统——大部分人都在各司其职。

当时，现年 39 岁的普罗布斯特身穿西装，打着蓝色的领带。他在外面穿了一件橙色防护外套，亲自动手操作升降梯。

法国的工会非常强势，但普罗布斯特称，项目的人员配置并不在工会的管辖范畴内。负责巴黎地铁运营的国有公司巴黎大众运输公司（RATP）同时协调 14 号线工程，来自这家公司的伊莎贝尔·布罗夏德（Isabelle Brochard）估算，这项大约有 200 名工人参与，每人每小时挣 60 美元。纽约第二大道地铁线工程雇佣了 700 名工人，很多人的时薪都是这些法国工人的两倍（尽管其中包括了医疗保险）。

布罗夏德指出，正在 Pont Cardinet 北部作业的隧道挖掘机是一台二手设备。这台挖掘机配置了几十个工人，这些人分别在控制室、切割砂轮作业和机器两侧忙碌。

尽管施工人数不多，巴黎地铁工程进度并没有因此受到影响。这条地铁线将于 2020 年开通，开通后，间隔频次为 85 秒的自动驾驶列车将在上面畅行无阻。而纽约第二大道地铁线建造工程却花了 10 年。

大都会运输署拒绝就巴黎地铁项目置评。

普罗布斯特称，所有承包工程均由巴黎大众运输公司负责分配。但政府与供应商紧密合作，努力构建一种合作关系——而纽约地铁建设项目中，你几乎看不到这种合作。

Systra 是这项地铁工程的管理承包商。据普罗布斯特的说法，这家公司也参与了纽约第二大道地铁线项目，获得了其中一份金额相对较小的合同。“软成本”占工程总预算的 20%。

政府官员将地铁建造工程分成了几十份承包合同，其中绝大部分都至少有 6 家供应商投标，压低了项目建造成本。

Razel-Bec 打败了 5 个竞争对手，赢得了一半的隧道工程合同。该公司的地下施工负责人帕特里克·拉蒙（Patrick Ramond）表示：“我们的初始成本约为 2.6 亿欧元。为了中标，我们最后不得不削减了 4000 万欧元。”

因为降低报价和一些技术问题，拉蒙表示，公司做这项工程其实是亏本的。据他所说，公司的利润通常为总造价的 5%。

“我们做得很好。我生活得也不差，”拉蒙笑着说，“我们并不想敲诈任何人。”