经略评论网刊
为什么美帝政府都倒闭了，世界还是它在领导？
作者：苏津舟
当地时间1月19日，由于短期开支法案在参议院未能获得法定票数而未能通过，美国联邦政府将于周五晚上24时开始被迫暂时关闭。巧合的是，联邦政府“关门”的第一天，也是川普总统就职一周年的日子。
美国政府“关门”，基本上是隔几年就会上演一次的大戏。从1977年到1996年19年间，联邦政府曾关门17次，几乎平均每年关门一次，最短1天，最长21天。其中1995年至1996年克林顿政府执政时期，两次关门，数十万政府雇员被遣散回家“待业”。大洋彼岸的美国政府“关门”，往往会在对岸的中国引发一阵涟漪。有人可能会疑惑，虽然美国政府关门了，但对整个社会的正常运作似乎并没有产生显著的负面影响，为什么美国政府关门，整个社会还能正常运作呢？有人认为，这是因为美国“小政府、大社会”，政府管得少、规模小，社会自治能力强，所以离开政府并不是什么了不得的大事。事情真的是这样的吗？
事实上，美国政府并不是我们通常想象的那样是“小政府”，而是一个不折不扣的大政府。而且，每次美国政府“关门”，不干活的实际上只是联邦政府的“非核心”雇员，而这部分人大约只有80万人左右，只占全部政府雇员人数的不到4%，实在是九牛身上的一根毛。
要弄清楚这个问题，我们有必要分析美国国家机器真实规模和结构。
如果告诉你，有一个国家，每6个就业人口中，就有1个是政府雇员（还不包括军人与合同工）；政府整体支出占GDP的比例约为44%，你怎么看？赌五毛，大部分中国网友会觉得这个国家政府太大了，该简政放权了。那么这是哪个国家呢？恰恰是美利坚合众国。
衡量政府规模的指标通常有两个。第一个指标是政府雇员的数量，及其占总人口或就业人口的比例。第二个指标是政府财政规模，即政府总支出占国民生产总值（GNP）的比重。本文主要考察第一个指标。
先看统计口径。根据美国联邦统计局的定义，“政府”，在此指联邦政府(Federal Government)、州政府(state governments)、县政府(county governments)、市政府(municipal governments)、镇政府（township governments）、特别区政府（special district governments）、和学区政府（school district governments）。前五类好理解，就是通常所说的“联邦、州、地方”的三级行政、司法、立法机构。后两类中，“特别区政府”是指为了特定的公共服务而设立的管理机构，享有独立的预算，机构负责人一般都由州或地方政府任命，所以统计局把它们单列为一种政府实体，比如提供供水、排污等公共服务的独立机构。“学区政府”就是分布美国各地负责管理各自区域内的公立中小学的管理机构。按照这种定义，全美国有大约90000个统计意义上的政府实体。
“雇员”，这里指所有通过为政府工作而领取工资的人员，不同于国内常用的“公务员”概念。根据美国法典（5 U.S.C. § 2101），“政府雇员”是指在行政、司法、和立法机构中所有的可任命职位(appointive positions)，即“文职职位”(civil service)。又分为“全职雇员”(full-time employee)和“兼职雇员”（part-time employee），在统计中每周工作30小时以上的被划为全职雇员，30小时以下的为兼职雇员。但需要注意的是，“政府雇员”不包括合同工（contracted employees of governments）和军人（military service）。综上，简单来讲，“政府雇员”就是除了军人和合同工之外，所有从各级各类政府实体拿工资的全职、兼职雇员，上至总统，下至清洁工，包括警察、消防员和公立大、中、小学的教职工。
依据以上定义，我们来考察一下，美国到底是不是像我们通常想象的那样，是“小政府、大社会”？
首先看一下作为基数的美国人口。1790年，美国的人口大约只有500万左右，当时其最大的城市费城的人口也只有4万人。在1790到1890年这一百年间，美国人口大约增加了12倍，1890年时达到6000万人。此后美国的人口增长明显加速，在1915年时人口规模突破1亿，到1969年时达到2亿。时至今日，美国的人口已经突破了3亿。美国人口的增加和社会经济的发展，必然会使社会的复杂程度不断增加，政府所面临的问题也随之越来越多。一个好的政府必然是一个能有效应对问题和管理社会的政府。
那么，伴随着社会经济的发展，社会规模的不断扩大，人口的不断增加和政府职能的多样化，美国政府规模是不是也会随之而扩大呢？
首先来看联邦政府。1816年，美国联邦政府的雇员总数仅为6327人，此后缓慢增长，到1917年为50万人左右。随后在1918年有一个较大幅度的增加，达到90万人，这主要是由于“一战”的影响，伴随着战争而来的总是政府雇员的短时间内大量增加。这一点同样明显地体现在“二战”时期。从1939年开始，美国联邦政府雇员的数量开始急剧增加，1939年约为92万人，到1945年时迅速扩大到了350万人左右，仅仅六年之间就翻了3倍。但“二战”结束后，其联邦政府雇员又出现了一个急剧缩减的阶段，到1951年时约为150万人。有趣的是，美国二战前后的人口规模并没有太大的变化，仅从1940年的1.3亿增长到1950年的1.5亿，但其联邦政府雇员规模却是1940年的1.5倍有余。从1950年代往后，美国联邦政府雇员的规模呈现一个起伏式上升的态势，到1990年代老布什时期，再次达到320万人左右，到2013年时，其规模仍在280万人左右。2015年，美国联邦、州、地方三级政府一共雇佣了接近2200万人，大大超过制造业雇佣的人数1233万人。
州和地方政府的雇员规模同样不断增加。1955年，州政府雇员约为100万人左右，地方政府雇员为300万人左右，此时联邦政府的规模比州政府和地方政府的规模相差不大。但到2013年时，州政府的雇员总数达到了450万人，地方政府的雇员人数更是扩大到了1450万人。八十年间，州和地方政府雇员规模都扩大了3倍有余。如果把联邦、州和地方政府雇员加总起来看的话，1955年美国政府雇员总数约为570万人，到2013年时，其总数为2180万人，八十年间也是增长了3倍左右。
通过前面数据的分析，我们已经知道美国人口和政府雇员的变化发展情况，由此能得出美国政府雇员占其总人口的比例。从1962年到2006年，美国联邦政府雇员占总人口的比例呈逐渐下降的态势，1962年为3%左右，1968年达到最高3.4%左右，此后一路缓慢下降至2006年的1.3%左右。与此相反的是，州和地方政府雇员人数占总人口的比例却是呈不断上升的态势，1962年为3.5%左右，到1978年时达到6%，此后仍然缓慢上升，在2006年时达到6.5%左右。就美国政府雇员占人口比的总体来看，1962年时约为6.5%（1:16），2013年时约为7.8%（1:13），总体呈缓慢增长的态势。
美国政府雇员人数占美国就业人口的比例总体也呈上升态势，从1940年的13.4%增长到2012年的16.5%。期间存在三个峰值，分别是1945年的15.5%、1974年的19.5%和2011年的17.8%，占比最低的年份是1949年，约为12.6%。从1940年到2012年的七十二年间，美国政府雇员占就业人口的平均比例约为16%，这也就意味着美国每6个就业人口中，就有1个是受雇于政府部门，其比例还是相当高的。
美国政府雇员人数占美国就业人口的比例
（1940—2012年）
资料来源：http://www.businessinsider.com/how-big-is-our-government-2012-7?op=1
经过以上分析，可以发现，与大部分网友的直觉相反，美国政府不是小政府，而是大政府。其次，美国国家机器的结构，是一个“上小下大”的金字塔结构，联邦政府的雇员人数只占全部政府雇员的大约十分之一。以2013年的数据为例，联邦政府雇佣的人数为280万人，州政府的雇员总数达到了450万人，地方政府的雇员人数更是扩大到了1450万人，联邦政府雇员人数只占全部政府雇员人数的12.8%。因此，就算联邦政府关门，还有各州和地方政府的1900万雇员还在运作，社会自然不会发生混乱。
更重要的是，联邦政府关门，只是一部分人“非核心”雇员（“non-essential” federal workers）不干活，比如负责发签证、小额贷款、持枪许可，管理公园、博物馆的公共设施的雇员。这部分“非核心”雇员有多少人呢？根据Business Insider给出的数字，2013年，奥巴马任内美国政府也关过一次门，那次一共有85万联邦政府雇员暂时休假（furlough），占全部政府雇员人数的3.9%。那么这次呢？Business Insider算了一笔账，各个部门的雇员加在一起，大约有692900人，不到70万人。而CNN给出的数字则是80万。这只占美国全部大约2200万政府雇员的3.2%-3.6%。
简言之，美国政府关门，只是联邦政府的“非核心”雇员不干活，这部分人数只占全部政府雇员的微乎其微的一部分，各州政府和地方政府的差不多2000万雇员还在正常工作，联邦一小部分人不干活，自然乱不了。
（本文转载自经略网刊 微信ID： jingluewangkan）
