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日前，国家发改委新修订的《企业境外投资管理办法》（以下简称新《办法》）结束向社会公开征求意见。稍早之前，国家发改委、商务部、人民银行、外交部联合印发《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（以下简称《意见》）。新《办法》和《意见》既是今后一个时期企业“走出去”的风向标，也是管理境外投资的指南针。
推动境外投资健康发展，既要防风险，又要便利化。从监管层面看，如何解好这道两难的考题？
事前管理有区别，事中事后全覆盖，精准监管不搞“一人感冒、大家吃药”
对境外投资进行监管，主要管什么？
“主要是从大方向上审查境外投资是否危害国家安全利益。” 国家发改委利用外资和境外投资司国际产能合作处处长张焕腾说，科学审查有助于企业更健康地“走出去”。
分类指导，是《意见》的鲜明特色和主要内容。《意见》将境外投资分为鼓励开展、限制开展、禁止开展三大类，并罗列细项，明确具体投资领域。鼓励和禁止，语义都比较明晰，而对限制类的议论和关注较多：为何限制这几项？限制到什么程度？怎样判断某个投资项目是否属于这个类别？
“纳入限制类的境外投资，不是完全不可以进行，但我们要对投资的真实性合规性进行审查，比如是否存在通过境外投资转移国内资产等情况。”张焕腾介绍，目前在“鼓励发展+负面清单”模式下，大部分境外投资活动都只需要备案管理。房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等境外投资此前也是完全放开的，但近年来这几个领域出现了非理性投资倾向，因此被纳入了限制开展的范畴。
使用不符合投资目的国技术标准要求的落后生产设备开展境外投资，以及不符合投资目的国环保、能耗、安全标准的境外投资，也被列入限制开展的清单。张焕腾认为，这对更好“走出去”有不小的现实意义，有利于国际社会积极接纳我们的对外投资。
记者注意到，国家发改委在发布新修订的《企业境外投资管理办法（征求意见稿）》的同时，还发布了一份说明。说明中显示，新《办法》推出了一些补齐管理短板的新措施，比如全面覆盖各类境外投资，拟将境内企业和自然人通过其控制的境外企业开展的境外投资纳入管理框架。就是说，将来境内“母企”在国外生的“娃”做啥投资也得纳入监管，而之前这是一个监管盲区。
补短板之外，《意见》和新《办法》还通过创新监管工具、完善惩戒措施等念好“管字经”。比如新《办法》规定了信用记录和联合惩戒制度，事后监管将加大对违法违规行为的惩戒力度。近日，发改委联合28个部门建立对外经济合作领域信用体系，企业有扰乱对外经济合作秩序、对外造成严重不良影响、危害国家声誉利益等行为，会被列入黑名单，严重失信的主体将被联合惩戒。
“如今的管理思路很清晰，‘事前管理有区别、事中事后全覆盖’，敏感类项目事前管理更严格，但更清晰更透明，其余项目管理更宽松，所有项目都更强调事中事后监管。”张焕腾说，未来将进一步简化核准和备案的流程，既压缩经办人员的自由裁量权，更加客观审慎，又不会给企业带来额外负担和较大的不确定性。
“总的来讲，《意见》让政府在境外投资的监管方面更精准地发挥作用，不搞一人感冒、所有人吃药的‘一刀切’管理。”商务部服务外包研究中心副主任邢厚媛说。
“市场导向”是监管中不变的红线，除了敏感类项目，政府无需干涉过多
从2004年发布《境外投资项目核准暂行管理办法》，到2014年发布和修订《境外投资项目核准和备案管理办法》，再到此次的《意见》和新《办法》，我国境外投资政策体系不断完善，“市场导向”红线一直贯穿其中。比如《意见》首条原则就是“坚持企业主体”，明确“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”“按照商业原则和国际惯例开展境外投资”等。
“政府对跨境投资进行适当管理和规范引导十分必要，但尊重企业主体地位同样重要。该管的要管起来，该放的也要放到位。”张焕腾表示，截至2016年底，我国在境外设立的企业超过3.7万家，企业自主决策、自负盈亏、自担风险，总体看，多数投资行为都是理性的。
“放”的闸门越来越宽。《企业境外投资管理办法（征求意见稿）》重点放宽了事前监管，“走出去”的第一步更容易迈了。比如，新《办法》拟规定，中方投资额3亿美元及以上的境外收购或竞标项目，不再需要向国家发改委报送项目信息报告并取得确认函。中国华信能源有限公司董事会主席叶简明说，拟取消这个备受市场关注的“小路条”制度，是对外投资管理简政放权跨出的一大步。“当初设立‘小路条’制度，初衷是防范企业之间的恶性竞争，但在实际操作过程特别是境外项目竞标中，影响了中国企业的交易确定性和时间表，使我们在竞争中处于不利地位。”
新《办法》拟进一步提高便利性。比如，明确属于国家发改委核准、备案范围的项目，地方企业直接向国家发改委提交有关申请材料，不需要由省级发展改革部门初审。再如，属于核准、备案管理范围的项目，在项目实施前取得项目核准文件或备案通知书即可，也就是说，可以先签合同再拿文件。
“放”的力度大了，有人担心“走出去”的风险也会相应增加，甚至可能传导到国内而引发系统性风险。但在张焕腾看来，除了敏感类项目，只要企业审慎决策，金融机构审慎放贷，政府监管不应过多干涉企业经营。
监管要上下贯通、左右协同，政府当好“风险预报员”“企业服务员”
放管结合，对绝大多数“走出去”的企业是利好，但也有企业在《意见》出台后遇到了烦心事。
“《意见》出台后，限制、禁止类投资领域有所调整，地方相关部门进行了外汇核销。一审查，我们的第二期资金就被卡住了，正在建设中的项目就断了粮。”眼瞅着项目“瘫在那里”，参与“一带一路”建设国际产能合作项目的某地方制造企业负责人急得不行。
采访中，还有企业抱怨，新政策出台后，地方相关部门把握不准，迟疑观望，耽误了合法合规的境外投资，有的甚至造成“误伤”。
如何让政策上下贯通？邢厚媛认为，顶层设计应当精准明确，一把尺子量到底，避免地方在理解上瞎揣摩、在执行上出现跑偏，同时要防范地方懒政行为。“当前正是‘一带一路’建设播种期，好时机加上好政策，别被懒政拖了后腿。”
新政策落地生根，也需要相关各方“合奏”出更强音。朗坤智慧科技股份有限公司董事长武爱斌介绍，公司近年来为不少参与“一带一路”建设的企业提供信息化服务，经常发现一个对外投资项目就有一套管理信息系统，各种系统标准不统一、信息不共享。“建议各部门协同建立一个统一的信息管理平台，保障监管标准化、透明化、可追溯。”武爱斌说。
记者注意到，新《办法》的说明里提出，拟建立协同监管机制，通过在线监测、约谈函询、抽查核实等方式，对境外投资进行督察检查。
张焕腾认为，境外投资管理要上下贯通、左右协同，亟须将政策规范上升到法律层面。“目前我国有关对外投资管理的文件都是部门规章，需要一部覆盖境外投资各方面全流程的法律法规，提高各部门协同管理效率，也更好保障投资主体的权益。”
放活管好，还得提供优质服务。“服务应该成为管理中的常态。”邢厚媛说，政府既要当好“风险预报员”，加大信息发布力度、提供风险预警，减少企业的信息不对称；也要当好“企业服务员”，为企业海外投资开展必要的培训、咨询等，提升企业风险防范能力。此外，政府应为企业“走出去”创造更好的环境，“在国际层面，应进一步促进自由贸易区建设、商签高标准双边投资协定等国际协定；在国内层面，应进一步为企业‘走出去’营造稳定可预期的政策环境。”邢厚媛说。
“放管服做好了，防风险和便利化就不是一道两难的题，而是一个两全之策。”张焕腾说。
《人民日报》（2017年12月18日 17 版）
